Publicaties

mr. A. Cluitmans-Souren en mr. M. de Bont-Hanenkamp,
april 1999.

1.      Inleiding 
2.     Welke bovenbestuurlijke besluiten zijn hier bedoeld? 
3.     De WMO 1992 
4.     Het overleg en de inspraak in de praktijk 
4.1.  Lokaal onderwijsbeleid 
4.2.  Samenwerkingsverbanden van schoolbesturen 
5.     Ter afsluiting

1. Inleiding
Eén van de richtinggevende uitspraken van Het Schevenings Beraad Bestuurlijke Vernieuwing in 1993 ten aanzien van een gezamenlijke aanpak van maatschappelijke vraagstukken van bovenschoolse aard luidt: "De school zal daaraan meewerken vanuit haar eigen autonome verantwoordelijkheid en op een wijze die recht doet aan de bijzondere positie die de school in ons bestel inneemt. Deze verantwoordelijkheid betekent dat de afzonderlijke scholen en - voor bovenschoolse activiteiten - zelfgekozen samenwerkingsverbanden van de scholen de eerst aangewezenen zijn voor de uitoefening van onderwijstaken."

Voornoemde uitspraken voorzien daarbij in een taak van de gemeente; de gemeente is namelijk de taak gegeven de activiteiten op dit terrein te coördineren en af te stemmen om daardoor te komen tot een bovenschoolse aanpak waarbij de beschikbare middelen doeltreffend worden ingezet. Deze taak wordt gerechtvaardigd vanuit de behoefte aan lokaal beleid dat een verband legt tussen het terrein waarop de school functioneert en andere beleidsterreinen, dan wel vanuit de behoefte van scholen aan ondersteuning vanuit de publieke lokale gemeenschap.

In 1995 heeft Staatssecretaris Netelenbos van OC&W de notitie "Lokaal onderwijsbeleid" uitgebracht. In deze notitie staat centraal het uitgangspunt inhoudende dat lokaal onderwijsbeleid een wezenlijke bijdrage kan leveren aan nog meer samenhang en samenwerking op lokaal niveau, waarbij het niet alleen gaat om samenhang binnen het onderwijs, maar ook om afstemming met andere beleidsterreinen, zoals lokaal jeugd- en veiligheidsbeleid.

Een effectieve aanpak van schooloverstijgende behoeften vereist dat op lokaal niveau integrale keuzes kunnen worden gemaakt. Hiervoor is nodig dat de gemeente meer mogelijkheden heeft om haar regierol ten aanzien van het lokale onderwijsbeleid gestalte te geven; daarom wordt voorgesteld taken, bevoegdheden en middelen van het Rijk te decentraliseren naar de gemeenten.

Verder is voor een doeltreffende aanpak van schooloverstijgende aangelegenheden een versterking van het beleidsvoerend vermogen van de school noodzakelijk.
Wat betreft het bevorderen van het beleidsvoerend vermogen van de school is in het Schevenings Beraad afgesproken dat de besturenorganisaties samenwerking van (geestverwante) schoolbesturen zullen bevorderen. Deze samenwerking is voor een belangrijk deel gericht op schaalvoordelen, bijvoorbeeld op het gebied van management en organisatie, de opvang van financiële risico's, het voorkomen van wachtgelders en de inzet van specialisten.

Bovenbestuurlijk beleid hangt samen met de bevordering van de kwaliteit en de efficiency van de school door het vergroten van de zelfstandigheid en verantwoordelijkheid van de school, én met het proces van decentralisatie van taken en bevoegdheden van het Rijk naar de gemeenten.

2. Welke bovenbestuurlijke besluiten zijn hier bedoeld?
Besluiten op het bovenbestuurlijk niveau kunnen aan de orde zijn:
- In het kader van het lokaal onderwijsbeleid, waarbij het gaat om op overeenstemming gericht overleg van het gemeentebestuur met de schoolbesturen die scholen besturen die gelegen zijn op het grondgebied van de betreffende gemeente (OGO). Het betreft hier onder meer de beleidsterreinen: de huisvesting van het primair en het voortgezet onderwijs, het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid (GOA), de schoolbegeleiding, het onderwijs in allochtone levende talen (OALT), de leerplicht en het voortijdig schoolverlaten, de arbeidsmarktgerichte leerweg, en de volwasseneneducatie.
- Ten gevolge van het bepaalde in artikel 18 en volgende van de Wet op het primair onderwijs ten aanzien van de deelname door schoolbesturen aan een samenwerkingsverband van basisscholen en van speciale scholen voor basisonderwijs.
- In het geval schoolbesturen een samenwerkingsovereenkomst hebben gesloten als bedoeld in de regeling bestuurlijke krachtenbundeling .
- Bij de ontwikkeling en instandhouding van zorgvoorzieningen middels een regionaal samenwerkingsverband in het kader van een mavo/vbo/vso-traject.

Deze ontwikkelingen brengen een wijziging mee van het niveau waarop de besluitvorming plaatsvindt. De besluitvorming op het school- en bestuursniveau wordt uitgebreid met de besluitvorming op het niveau van het op overeenstemming gericht overleg (OGO) en van het samenwerkingsverband.

In deze bijdrage wordt beschreven hoe de inspraak van personeel en ouders of leerlingen ten aanzien van deze besluitvorming is geregeld, en hoe deze in de praktijk vorm zou kunnen worden gegeven. Voor zoveel nodig zal hierbij ook het decentraal georganiseerd overleg in de beschouwing worden betrokken.

3. De WMO 1992
In de Wet medezeggenschap onderwijs 1992 is de medezeggenschap van de medezeggenschapsraden van de openbare scholen en de uit de openbare kas bekostigde scholen geregeld met betrekking tot door het bevoegd gezag te nemen besluiten.

De WMO 1992 regelt primair de medezeggenschapsrelatie tussen de school en haar bevoegd gezag. Ook in het geval er een gemeenschappelijke medezeggenschapsraad (GMR) is ingesteld, gaat de wetgever ervan uit dat het zwaartepunt van de medezeggenschap op het schoolniveau blijft. De WMO bepaalt namelijk dat de GMR slechts over bijzondere medezeggenschapsbevoegdheden kan beschikken indien en voor zover de afzonderlijke medezeggenschapsraden deze bevoegdheden ieder met een tweederde meerderheid hebben overgedragen.

De WMO voorziet niet in een regeling waarbij de medezeggenschap wordt gebundeld op het niveau waar besturen met elkaar, of met elkaar en met de gemeente overleggen of tot besluiten komen.
Voor de besluitvorming van de schoolbesturen op het niveau van het OGO en van het samenwerkingsverband heeft dit tot gevolg dat slechts een gemeenschappelijk besluit kan worden genomen nadat de schoolbesturen elk van hun medezeggenschapsraden of de GMR op de in de WMO en het medezeggenschapsreglement voorgeschreven wijze hebben geraadpleegd.

Het probleem is dat hierdoor een veelheid aan overleg is ontstaan. Bovendien wordt het overleg met de medezeggenschapsraden en de GMR bemoeilijkt door de omstandigheid dat het voor advies of ter instemming voorgelegde voorstel de uitkomst is van gezamenlijke besluitvorming van de deelnemende schoolbesturen. Dit brengt mee dat deze schoolbesturen vaak in belangrijke mate al gebonden zijn en de marges voor bijstelling klein zijn.

4. Het overleg en de inspraak in de praktijk

4.1. Lokaal onderwijsbeleid
Besluiten die de gemeente in het kader van het lokaal onderwijsbeleid in haar hoedanigheid van lokale overheid neemt, zijn geen advies- of instemmingsplichtige besluiten in de zin van de WMO.

Lokaal onderwijsbeleid brengt mee dat gemeenten over de onderwerpen als hiervoor genoemd op overeenstemming gericht overleg moeten voeren met de schoolbesturen in de gemeente, het bevoegd gezag van het openbaar onderwijs daaronder mede begrepen. De gemeenteraad neemt, kennis genomen hebbend van de uitkomsten van het OGO, uiteindelijk de besluiten.

In dit op overeenstemming gericht overleg is geen plaats ingeruimd voor medezeggenschap van de medezeggenschapsraden of van het personeel van de betrokken scholen.
Het komt daarom voor dat schoolbesturen OGO voeren met de gemeente op basis van afspraken met de (G)MR omtrent de besluitvormingsmarges van het schoolbestuur, uitgaande van de bijzondere medezeggenschapsbevoegdheden waarover de (G)MR ten aanzien van de onderwijskundige, materiële en financiële aspecten van het lokale onderwijsbeleid beschikt.

Hierbij kunnen de volgende knelpunten optreden. De afspraken die de in het betreffende OGO participerende schoolbesturen omtrent hun besluitvormingsmarges met hun (G)MR hebben gemaakt verschillen veelal onderling, én voorts kunnen schoolbesturen door een meerderheid van andere schoolbesturen in het OGO overstemd worden.

De personeelsorganisaties hebben erop gewezen dat besluiten die de gemeenteraad op basis van een met het OGO gesloten akkoord neemt, gevolgen kunnen hebben voor het personeel van de betrokken scholen. Het gaat hierbij met name om de rechtspositionele gevolgen van besluiten ten aanzien van de besteding van de middelen in het kader van het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid en van het onderwijs in allochtone levende talen.
Deze organisaties zijn van mening dat het hierbij gaat om aangelegenheden van algemeen belang voor de bijzondere rechtstoestand van het personeel, waarover decentraal georganiseerd overleg dient te worden gevoerd.

Hierbij dient bedacht te worden dat op grond van het bepaalde in artikel 8 in samenhang met artikel 13, tweede lid, van de WMO de personeelsgeleding van de medezeggenschapsraad of van de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad over een instemmingsrecht beschikt ten aanzien van aangelegenheden van algemeen belang voor de bijzondere rechtstoestand van het personeel, die door het decentraal georganiseerd overleg ter behandeling zijn overgelaten aan de (G)MR.

Het voorgaande laat zien dat de regelingen ten aanzien van het OGO, het DGO en de medezeggenschap onderling onvoldoende zijn afgestemd.

De personeelsorganisaties stellen zich op het standpunt dat adequate inspraak ontbreekt ten aanzien van de rechtspositionele gevolgen van besluiten die de gemeenteraad, na kennisgenomen te hebben van de resultaten van het op overeenstemming gericht overleg, heeft genomen.

Alhoewel Staatssecretaris Netelenbos in een gesprek met de Centrales van overheids- en onderwijspersoneel toezegde het decentraal georganiseerd overleg en de medezeggenschap van het personeel met betrekking tot de rechtspositionele gevolgen van het GOA en het OALT te regelen, is hierin nog niet voorzien. Uit het door de Samenwerkende Centrales van overheidspersoneel aan de Advies- en Arbitragecommissie Rijksdienst gevraagde advies is af te leiden dat deze kwestie nog niet is afgerond.

4.2. Samenwerkingsverbanden van schoolbesturen
Besluiten van een samenwerkingsverband van schoolbesturen, als hiervoor aangegeven, zijn als zodanig evenmin besluiten in de zin van de WMO.
Indien scholen van verschillende bevoegde gezagsorganen samenwerken in een samenwerkingsverband verloopt medezeggenschap via het mechanisme van de terugkoppeling van het bevoegd gezag naar elke medezeggenschapsraad of naar de GMR.
Zo zal ieder bevoegd gezag over bijvoorbeeld de samenwerkingsovereenkomst, het reglement en het zorgplan als bedoeld in de Wet primair onderwijs de medezeggenschapsraden op de in de WMO of het medezeggenschapsreglement voorgeschreven wijze moeten raadplegen.

In de model-reglementen die door de besturenorganisaties in overleg met het Procesmanagement primair onderwijs zijn ontwikkeld voor de op grond van de WPO te vormen samenwerkingsverbanden wordt aanbevolen een gezamenlijk overlegplatform in te stellen waarin de schoolbesturen en de medezeggenschapsraden gezamenlijk van gedachten wisselen over het ontwerp-zorgplan.
Dit overleg heeft het karakter van een toelichting op het ontwerp-zorgplan en is opiniërend van aard; het voeren van dit overleg doet niets af aan de verplichting van elk bevoegd gezag om de medezeggenschapsraden of de GMR van de onder zijn bestuur staande scholen op de in de WMO of het medezeggenschapsreglement voorgeschreven wijze te informeren en te raadplegen over het door het samenwerkingsverband vast te stellen zorgplan.

Door besturenorganisaties wordt wel de procedure geadviseerd in het gezamenlijk overlegplatform tot een akkoord te komen. De medezeggenschapsraden zouden dan moeten verklaren zich in beginsel gebonden te achten aan dit akkoord, en voorts zou deze procedure in het reglement van het samenwerkingsverband vastgelegd moeten worden.

Zaken die het algemeen belang van de bijzondere rechtstoestand van de werknemers raken vanwege de invoering van de Wet op het primair onderwijs zijn op grond van het bepaalde in de Raamovereenkomst primair onderwijs voorbehouden aan het DGO.

In artikel 5, zesde lid, van de Raamovereenkomst is voorts bepaald dat, in het geval de werkgever participeert in een samenwerkingsverband waarbinnen met andere werkgevers afspraken worden gemaakt over arbeidsvoorwaardelijke aangelegenheden, de "mandatering" door het DGO van het personeelsdeel van de (G)MR intact blijft. Het personeelsdeel van de (G)MR kan echter in zo'n situatie besluiten aangelegenheden die samenhangen met de samenwerkingsafspraken tussen de verschillende werkgevers te verwijzen naar het DGO. Het is aan de afzonderlijke (G)MR's om daar al dan niet toe te besluiten.
Hierbij moet bedacht worden dat schoolbesturen ingevolge het bepaalde in het Rechtspositiebesluit onderwijs de mogelijkheid hebben om gezamenlijk in een overkoepelend orgaan georganiseerd overleg te voeren.

5. Ter afsluiting
Een extra complicerende factor vormt de omstandigheid dat samenwerkingsverbanden van schoolbesturen gemeentegrens-overstijgend kunnen zijn, en deze verbanden derhalve te maken hebben met het lokale onderwijsbeleid ten aanzien van bijvoorbeeld de huisvesting en het GOA van verschillende gemeenten.

Om de medezeggenschap op bovenbestuurlijk niveau voldoende tot haar recht te laten komen, zou besluitvorming op het niveau van het OGO of het samenwerkingsverband pas plaats moeten vinden nadat overleg heeft plaatsgevonden met respectievelijk instemming is verkregen van een bovenbestuurlijke medezeggenschapsorgaan.

Of invoering van deze door sommigen bepleite medezeggenschapsstructuur steun verdient, is nog maar de vraag.