Publicaties

mr. A. Cluitmans-Souren en mr. M. de Bont-Hanenkamp, december 1999.

De bevoegdheden die het decentraal georganiseerd overleg respectievelijk de (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraad toekomen bij de invoering van een bovenschools management in het primair onderwijs

1. Algemeen
2. Het directiestatuut
3. Het wettelijk kader van het bovenschools management
4. Vormen van bovenschools management I
5. Overleg en inspraak ten aanzien van de invoering van bovenschools management

1. Algemeen
Tussen de gewijzigde besturingsfilosofie van de overheid en het streven naar versterking van het management van de school bestaat een nauw verband.

Een meer afstandelijke besturing door de overheid betekent een grotere beleidsvrijheid voor het bevoegd gezag en het management. Aan de autonomievergroting als waarvan hier sprake is, is een toename van de financiële risico's van het bevoegd gezag en het management inherent. Om deze risico's voldoende te kunnen spreiden, is bestuurlijke schaalvergroting onontkoombaar gebleken.

De autonomievergroting en de hiermee gepaard gaande schaalvergroting doen de behoefte aan professioneel management toenemen. Naast een behoorlijke bestuurlijke schaal is een structurele managementvoorziening noodzakelijk om tot versterking van het beleidsvoerend vermogen op bestuursniveau te komen.
De overheid bevestigt en versterkt deze vereisten door bij haar aansturing en bekostiging van het scholenveld in toenemende mate uit te gaan van het bestuursniveau in plaats van het schoolniveau.

Al deze veranderingen hebben geleid tot een bezinning op de taak- en bevoegdheidsverdeling tussen het bevoegd gezag en het management en in samenhang hiermee op de directiestructuur.

Mede als gevolg van de naar aard en omvang toegenomen werklast van directeuren van scholen is invoering van een bovenschools management een zeer actueel onderwerp geworden.

In de CAO Sector onderwijs 1999-2000 staat hierover:

"Partijen erkennen dat de diversiteit in het PO-veld groot is, zowel qua omvang van de scholen als naar bestuurlijke constellatie.

Partijen constateren dat het veld oplossingen zoekt voor de gewijzigde taken en verantwoordelijkheden in bestuurlijke samenwerking. Partijen constateren daarbij tevens dat voor de verdeling van de taken tussen bestuur en management vele modellen worden gekozen.

Partijen zijn van mening dat de positie van het management in het PO versterkt moet worden. Daarbij wordt geconstateerd dat de problematiek zich met name in het basisonderwijs voordoet.
Partijen besluiten modellen te ontwikkelen voor een duidelijkere positionering en taakverdeling van het management ten opzichte van het bestuur en team. Daarvoor zal extern advies worden gevraagd."

2. Het directiestatuut
De taakverdeling tussen het bevoegd gezag en de schoolleiding dient te worden geformaliseerd in het directiestatuut.

In de diverse onderwijswetten is bij Wet van 30 november 1995 de verplichting tot vaststelling van een directiestatuut als bekostigingsvoorwaarde opgenomen.

Zo is in artikel 31 van de WPO het volgende bepaald:

"1. Het bevoegd gezag stelt een directiestatuut vast.
2. Het directiestatuut bevat in ieder geval de aanduiding van de aan het bevoegd gezag bij wettelijk voorschrift opgedragen taken en bevoegdheden ten aanzien waarvan het bevoegd gezag heeft bepaald dat de directeur van de school de bevoegdheid heeft om in naam van het bevoegd gezag besluiten te nemen. Het directiestatuut bevat voorts instructies voor de uitoefening van de in de eerste volzin bedoelde taken en bevoegdheden.
3. Het bevoegd gezag draagt er zorg voor dat een exemplaar van het directiestatuut in het gebouw van de school ter inzage wordt gelegd op een voor een ieder toegankelijke plaats. Het bevoegd gezag zendt een exemplaar van het directiestatuut, alsmede elke wijziging daarvan, zo spoedig mogelijk na de vaststelling ter kennisneming aan de inspectie."

Met de verplichte vaststelling van een directiestatuut is uitvoering gegeven aan een motie die werd ingediend tijdens de behandeling van de WMO 1992. De regering werd gevraagd op deze wijze te bevorderen dat op elke school de precieze afbakening van taken en bevoegdheden tussen het bevoegd gezag en de schoolleiding voor een ieder duidelijk zou zijn.

Het al dan niet opstellen van een directiestatuut is niet alleen van betekenis voor de overheid, het bevoegd gezag en de schoolleiding. Ook voor het personeel en de ouders van de leerlingen is het van belang te kunnen nagaan wie de verantwoordelijkheid draagt voor de uitoefening van bepaalde taken. Dit geldt temeer nu scholen moeten uitgroeien tot arbeidsorganisaties met een eigen organisatie- en personeelsbeleid waarin de schoolleiding een centrale plaats inneemt. Het beleid van de Minister is erop gericht door scholing en deskundigheidsbevordering schoolleiders te ondersteunen en hen een heldere positie te geven; het opstellen van een directiestatuut is in dit proces een uiterst dienstbaar instrument.
Met het oog hierop beschikt de medezeggenschapsraad op grond van het bepaalde in artikel 7 aanhef en sub k, van de WMO ten aanzien van de vaststelling of wijziging van een directiestatuut over het adviesrecht.
Het spreekt voor zich dat, voorafgaand aan de advisering door de medezeggenschapsraad, er tussen het bevoegd gezag en de schoolleiding over de inhoud van het directiestatuut overleg plaatsvindt.
Indien het bevoegd gezag het advies van de medezeggenschapsraad niet of niet geheel volgt en de medezeggenschapsraad van oordeel is dat daardoor de belangen van de school of van de raad ernstig worden geschaad, kan de raad zich tot de commissie voor geschillen wenden om een zogenoemd adviesgeschil aan te melden.
Deze aanmelding dient te geschieden binnen zes weken nadat het bevoegd gezag het besluit heeft genomen het advies van de medezeggenschapsraad geheel of gedeeltelijk niet te volgen.

Hoewel het eerst in de bedoeling lag het directiestatuut op te stellen als een complementair document aan het bestuursreglement, is de Minister later tot het inzicht gekomen dat het bij wet voorschrijven van twee documenten die qua inhoud en strekking nagenoeg identiek zijn niet zinvol is.

3. Het wettelijk kader van het bovenschools management
Artikel 29, eerste lid, van de WPO luidt als volgt.

"Aan elke school zijn 1 of 2 directeuren verbonden, bij wie onder verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag de onderwijskundige, organisatorische en huishoudelijke leiding berust. De functie van directeur kan minder dan een volledige formatieplaats omvatten. De directeur van een school kan tevens met de leiding worden belast van een andere school waar de functie van directeur vacant is. De directeur kan tevens directeur zijn van een andere school."

Op grond van deze bepaling is het in het primair onderwijs mogelijk een directeur te belasten met de leiding van meerdere (speciale) scholen voor basisonderwijs. Bovendien is het op basis van een ruime uitleg van deze bepalingen mogelijk dat de bovenschoolse directie uit meerdere personen bestaat.

4. Vormen van bovenschools management
1. Het collegiale management: de schooldirecteuren vormen gezamenlijk een managementteam dat, op basis van een mandaat van het bevoegd gezag, de bestuursbesluiten ten aanzien van bovenschoolse aangelegenheden voorbereidt en uitvoert.
2. Het centrale management: tussen het bevoegd gezag en de directeuren van de afzonderlijke scholen wordt een aparte directielaag gecreëerd. Dit management fungeert als algemene leiding van alle scholen die onder het bevoegd gezag ressorteren. De directeuren van de afzonderlijke scholen behouden over het algemeen nog substantiële managementtaken, met name waar het gaat om onderwijskundige aangelegenheden.
3. Het geclusterde management: er worden één of meer clusters van scholen gevormd waarbij aan elk cluster en cluster-directeur is verbonden. Aan de afzonderlijke scholen of locaties functioneren locatieleiders. De taken van een locatieleider bestaan primair uit lesgevende taken, welke worden aangevuld met coördinerende taken ten aanzien van organisatorische en onderwijskundige aangelegenheden.

Deze opsomming van modellen van bovenschools management is niet volledig; in de praktijk van alledag komen combinaties hiervan en varianten hierop voor.

5. Overleg en inspraak ten aanzien van de invoering van een bovenschools management
Een besluit tot invoering van een bovenschools management dient zorgvuldig te worden voorbereid en genomen.

Om een goed draagvlak te creëren voor de invoering van een bovenschools management, die belangrijke organisatorische en rechtspositionele gevolgen kan hebben, dient een bevoegd gezag de zittende directieleden en teamleden vroegtijdig bij de te nemen besluiten te betrekken.
Voorts dient het bevoegd gezag de (G)MR en eventueel het DGO op de voorgeschreven wijze te informeren en te raadplegen over de voorgenomen bestuursbesluiten.

Evenals bij fusie is het voor een zorgvuldige invoering van een bovenschools management van belang om het besluitvormingsproces gefaseerd te doen verlopen.
Zo kan in het besluitvormingsproces een onderzoeks-, een ontwikkelings- en een uitvoeringsfase worden onderscheiden.

In de onderzoeksfase wordt een sterkte/zwakte-analyse gemaakt van de bestaande bestuurs- en managementstructuur, wordt nagegaan welke opvatting het bevoegd gezag heeft over de rol die het zichzelf toedeelt ten opzichte van de scholen, worden de geledingen van de school en de MR geïnformeerd over het onderzoek dat loopt en worden eventuele alternatieve modellen onderzocht. Aan het eind van de onderzoeksfase neemt het bevoegd gezag intentiebesluiten, waarover de geledingen van de school en de MR worden geïnformeerd en geraadpleegd.

In de ontwikkelingsfase vindt nader onderzoek plaats naar de gevolgen van eventuele alternatieve modellen, wordt de keuze gemaakt voor de nieuwe managementstructuur - waarover overleg plaatsvindt met de geledingen van de school en de MR -, wordt het directiestatuut aangepast en worden ingeval van functiedifferentiatie de betreffende functies beschreven. Tevens vindt eventueel overleg in decentraal georganiseerd verband plaats over de rechtspositionele gevolgen en wordt de MR op de in de WMO en het medezeggenschapsreglement voorgeschreven wijze geraadpleegd.

In de uitvoeringsfase wordt de nieuwe overleg- en communicatiestructuur verder uitgewerkt, worden de beschreven functies gewaardeerd, wordt de nieuwe managementstructuur daadwerkelijk ingevoerd en vindt er na bijvoorbeeld een jaar een evaluatie van de nieuwe structuur plaats door alle betrokkenen.

Bij een besluit tot invoering van een bovenschools management kunnen de volgende medezeggenschapsaangelegenheden aan de orde zijn:
- vaststelling of wijziging van het beleid ten aanzien van de organisatie van de school: artikel 7, onder h, van de WMO;
- vaststelling of wijziging van het beleid met betrekking tot de aanstelling en het ontslag van de schoolleiding: artikel 7, onder i, van de WMO;
- vaststelling of wijziging van de concrete taakverdeling binnen de schoolleiding, alsmede vaststelling of wijziging van het directiestatuut; artikel 7, onder k, van de WMO;
- de benoeming van de schoolleiding: artikel 7, onder j, van de WMO;
- voor zover de besluiten tevens betrekking hebben op een vaststelling of wijziging van de taakverdeling respectievelijk taakbelasting binnen het personeel, de schoolleiding daaronder niet begrepen: artikel 8, eerste lid, onder h, van de WMO;
- voor zover de besluiten tevens betreffen vaststelling of wijziging van het beleid met betrekking tot functiedifferentiatie: artikel 8, eerste lid, onder i, van de WMO.

Ten aanzien van de hiervoor aangehaalde aangelegenheden, waarbij wordt verwezen naar artikel 7 van de WMO komt de MR een adviesbevoegdheid toe. Ten aanzien van de hiervoor aangehaalde aangelegenheden, waarbij verwezen wordt naar artikel 8, eerste lid, van de WMO komt het personeelsdeel van de MR een instemmingsbevoegdheid toe, waarbij het ouderdeel van de MR een adviesrecht op grond van artikel 10 WMO heeft.

Hierbij moet worden bedacht dat deze bevoegdheden de MR respectievelijk het personeelsdeel van de MR toekomen voor zover het niet betreft aangelegenheden van algemeen belang voor de bijzondere rechtstoestand van het personeel, welke aangelegenheden tot de competentie van het DGO behoren, respectievelijk voor zover het DGO de hiervoor bedoelde aangelegenheden aan het personeelsdeel van de MR heeft overgelaten.

Ingevolge het bepaalde in artikel 4, onder 5, sub d, en, onder 5, sub e, van de Raamovereenkomst Primair Onderwijs augustus 1998-augustus 2000, sinds 1 april 1999 CAO-PO, blijft aan het DGO voorbehouden het overleg over de rechtspositionele gevolgen van reorganisaties respectievelijk over de personele gevolgen van de invoering van een bovenschoolse directie, anders dan door taakdifferentiatie.

Onder reorganisatie wordt volgens de toelichting op de Raamovereenkomst verstaan: een verandering in de organisatie van één of meer scholen of een centrale dienst, waaronder ook begrepen de opheffing van bestaande en/of de introductie van nieuwe functies, die gepaard gaat met ingrijpende personele gevolgen.

Of bij de invoering van een bovenschools management sprake is van functiedifferentiatie in plaats van taakdifferentiatie hangt af van de wijze waarop dit management wordt vormgegeven.
Als het bevoegd gezag hierbij naast of in plaats van de normfuncties functies vaststelt, waarbij taken behorend tot een normfunctie worden verzelfstandigd, of waarbij taken behorend tot verschillende normfuncties worden samengevoegd tot een nieuwe functie, is sprake van functiedifferentiatie.
In dat geval neemt het bevoegd gezag naast de normfuncties, die in het Rechtspositiebesluit Onderwijspersoneel (RPBO) zijn opgenomen met een bijbehorende taakomschrijving, ook niet-normfuncties in de formatie op.

Indien het bevoegd gezag niet-normfuncties in de formatie wil opnemen, moet er een functiebeschrijving worden gemaakt waarbij tevens de plaats in de organisatie wordt aangegeven. Voorts dient op basis van functiewaardering de maximumschaal van de functie te worden vastgesteld (zie artikel I-P2 van het RPBO).

Niet is uitgesloten dat bij de invoering van een bovenschools management sprake is van een reorganisatie in de zin van de Raamovereenkomst, zonder dat functiedifferentiatie aan de orde is. Bedacht moet worden dat onder deze omstandigheden eveneens DGO dient te worden gevoerd.