Publicaties

mr. M.G. de Bont-Hanenkamp en mr. A. Cluitmans-Souren, december 1998

1. Algemeen
2. Het schoolplan
3. De schoolgids
4. Het klachtrecht

1. Algemeen
De verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het onderwijs op schoolniveau ligt primair - met inachtneming van de wettelijk bepaalde eisen van deugdelijkheid - bij het bevoegd gezag. Onder kwaliteit dient hier te worden verstaan: de mate waarin de school de voor zichzelf gestelde doelen bijvoorbeeld op grond van grondslag, pedagogische visie of didactische aanpak alsmede de door de wet gestelde opdrachten weet te bereiken.
Ingevolge de Wet tot wijziging van een aantal onderwijswetten in verband met de invoering van het schoolplan, de schoolgids en het klachtrecht, die per 1 augustus 1998 in werking is getreden, ook wel genoemd de Kwaliteitswet, wordt deze verantwoordelijkheid in de onderscheiden onderwijswetten uitdrukkelijk vastgelegd en nader uitgewerkt.

De Kwaliteitswet is voorafgegaan door de nota van de staatssecretaris van OC&W van 14 juli 1995 betreffende de kwaliteitszorg in primair en voortgezet onderwijs: "De school als lerende organisatie". In deze nota wordt uiteengezet hoe scholen gestimuleerd kunnen worden tot het voeren van een actief kwaliteitsbeleid en het daarbij betrekken van de ouders en - in het voortgezet onderwijs - de leerlingen.
In de nota worden het schoolplan, de schoolgids en de klachtenregeling als instrumenten genoemd, die het bevoegd gezag en de schoolleiding moeten aanzetten tot een planmatige aanpak van het kwaliteitsbeleid en tot het afleggen van verantwoording aan de ouders en andere belanghebbenden. Tevens wordt met de voorgestelde regelingen beoogd de positie van de ouders en leerlingen in de school ten aanzien van het kwaliteitsbeleid te versterken.

Met het van kracht worden van de Kwaliteitswet worden voorschriften met betrekking tot het schoolplan, de schoolgids en de klachtenregeling opgenomen in de bestaande onderwijswetten: artikelen 10 t/m 14 en 16 Wet op het primair onderwijs (WPO), artikelen 23a t/m 24c Wet op het voortgezet onderwijs (WVO) voor het voortgezet onderwijs, artikelen 139 t/m 143 en 147 WVO voor het voortgezet speciaal onderwijs, artikelen 19 t/m 24 en 27 Wet op de expertisecentra (WEC), en artikelen 6, 8, 9 en 11 Wet medezeggenschap onderwijs (WMO).

Het is de bedoeling dat de school zoveel mogelijk komt tot een integraal beleidsplan. De nieuwe beleidsdocumenten maken het schoolwerkplan, het activiteitenplan, het leerplan, handelingsplan, nascholingsplan en het jaarverslag (in het voortgezet onderwijs) overbodig. De verplichting tot het opstellen van het zorgplan op grond van artikel 19 Wet primair onderwijs blijft bestaan.

Enkele op zichzelf staande verplichtingen uit het schoolwerkplan zijn verplaatst naar nieuwe artikelen, zoals het minimum aantal lesuren dat de leerlingen moeten ontvangen.
Voor het schooljaar waarin de Kwaliteitswet in werking treedt, dat wil zeggen 1998-1999, blijven de "oude" voorschriften voor het schoolwerkplan, dat tweejaarlijks met instemming van de medezeggenschapsraad moest worden vastgesteld, nog gelden.
Voor het geval waarin een bevoegd gezag op grond van de "oude" wetgeving een nieuw schoolwerkplan moet opstellen voor het schooljaar 1998-1999 is als overgangsbepaling opgenomen dat het bevoegd gezag in dat geval kan besluiten een schoolwerkplan voor dat schooljaar op te stellen conform de "oude" wetgeving òf ervoor kan kiezen die vaststelling achterwege te laten en les te geven overeenkomstig het oude schoolwerkplan.

2. Het schoolplan
Het schoolplan wordt tenminste eenmaal in de vier jaar vastgesteld. Het eerste schoolplan dat op grond van de Kwaliteitswet wordt opgesteld heeft betrekking op de vier schooljaren volgend op het schooljaar waarin de wet is vastgesteld, dus op de schooljaren 1999/2000 tot en met 2002/2003. Het moet voor 1 augustus 1999 aan de inspecteur zijn gezonden.

De vaststelling of wijziging van het schoolplan is opgenomen als een aangelegenheid in artikel 6 WMO. Op grond daarvan is de instemming van de gehele medezeggenschapsraad vereist.
De inhoud van het schoolplan is voor een deel wettelijk bepaald. Welke onderwerpen daarnaast worden opgenomen is afhankelijk van de keuzen die een school in samenspraak met betrokkenen binnen de school en met de omgeving van de school maakt.

Op grond van de wet moet in het schoolplan het beleid dat in de school gevoerd wordt met betrekking tot de kwaliteit van het onderwijs zijn beschreven. Daarnaast moet er in ieder geval in opgenomen zijn het onderwijskundig beleid, het personeelsbeleid en het beleid met betrekking tot de bewaking en verbetering van de kwaliteit van het onderwijs, het interne kwaliteitsbeleid. Ten aanzien van deze drie beleidsterreinen is in de wet bepaald welke aspecten minimaal moeten zijn uitgewerkt. Tenslotte dient in het schoolplan een beschrijving van het sponsorbeleid te zijn opgenomen.

Ten aanzien van het onderwijskundig beleid moet blijken welke keuzen met betrekking tot de leerstof, de werkwijzen, methoden en ontwikkelingsmaterialen zijn gemaakt, waardoor duidelijk wordt of het onderwijsprogramma in overeenstemming is met de kerndoelen. Ook moet blijken hoe de school tegemoet komt aan leerlingen met specifieke onderwijsbehoeften, waarbij te denken valt aan voorzieningen voor leerlingen in achterstandsituaties, Nederlands als tweede taal, de opvang van kinderen met leerproblemen of lichamelijke dan wel zintuiglijke handicaps, maar ook van hoogbegaafde leerlingen.

Ten aanzien van het personeelsbeleid dient beschreven te worden hoe de ontwikkeling van het onderwijs wordt ondersteund door initiatieven op het gebied van nascholing, begeleiding en verdeling van taken en werkzaamheden over het personeel. Hieruit zal ook blijken hoe het schoolprofielbudget wordt ingezet op de school. Tevens kunnen arbeidsomstandigheden en deelname van allochtonen aan de orde komen.
Dit onderdeel van het schoolplan bestrijkt aspecten die tot de invoering van de Kwaliteitswet deel uitmaakten van het formatieplan, dat jaarlijks met instemming van het personeelsdeel van de medezeggenschapsraad werd vastgesteld. Teneinde in dit opzicht de medezeggenschap te waarborgen is artikel 8, aanhef en onder b WMO gewijzigd: de instemmingsbevoegdheid van het personeelsdeel van de MR betreft nu de vaststelling of wijziging van de inzet, de samenstelling daaronder begrepen, van de formatie in het volgende schooljaar. Immers het schoolplan wordt eens in de vier jaar vastgesteld, terwijl daarnaast jaarlijks een vaststelling van de inzet van de formatie nodig zal blijven.

Ten aanzien van het interne kwaliteitsbeleid worden op hoofdlijnen de instrumenten en procedures aangegeven die bij de kwaliteitsbewaking worden gebruikt.
Bij "instrumenten" valt te denken aan het verzamelen van gegevens over resultaten in het leerproces, vragenlijsten voor ouders en leerlingen ter bepaling van sterke en zwakke kanten van het functioneren van de school, of wederzijdse visitaties.
De "procedures" hebben betrekking op de vragen wanneer, door wie en hoe de resultaten van het onderwijsleerproces worden bepaald, hoe besluitvorming plaatsvindt naar aanleiding van de uitkomsten van de onderzoeken en wat de rol van de ouders hierbij is.
Tenslotte wordt beschreven op welke wijze het bevoegd gezag vaststelt welke maatregelen nodig zijn om tot verbetering van de kwaliteit te komen.

3. De schoolgids
De schoolgids wordt jaarlijks vastgesteld. De eerste schoolgids heeft betrekking op het schooljaar volgend op dat waarin de wet wordt vastgesteld, dus op het schooljaar 1999/2000, en moet voor 1 januari 1999 aan de inspecteur worden gezonden.

De vaststelling of wijziging van de schoolgids is opgenomen als een aangelegenheid in artikel 6 WMO. Op grond daarvan is de instemming van de gehele medezeggenschapsraad vereist.
De inhoud van de schoolgids is voor een deel wettelijk bepaald. Welke onderwerpen daarnaast worden opgenomen is afhankelijk van de keuzen die in een school in samenspraak met betrokkenen binnen de school worden gemaakt.

De schoolgids informeert de ouders, verzorgers en leerlingen over de werkwijze van de school. De gids moet de ouders in staat stellen om een verantwoorde schoolkeuze te maken. Daarnaast is de gids een openbare verantwoording aan de ouders over de doelen die worden nagestreefd, de activiteiten die daartoe worden ondernomen en de resultaten die daarmee worden geboekt. De schoolgids dient bij de inschrijving en jaarlijks na de vaststelling aan de ouders dan wel de meerderjarige leerlingen te worden uitgereikt.

In de WEC en WVO zijn zes onderwerpen genoemd die in ieder geval in de gids aan de orde dienen te komen; in de WPO één onderwerp meer namelijk de wijze waarop aan de zorg voor het jonge kind wordt vormgegeven. Afgezien van enige afwijkingen in verband met de schoolsoort zijn de onderwerpen in grote lijnen eensluidend met uitzondering van de informatieverstrekking over de resultaten die met het onderwijsleerproces bereikt zijn, waarop hieronder nog nader wordt ingegaan.

De verplichte onderwerpen betreffen:
- de doelen en resultaten van het onderwijs;
- voor voortgezet (speciaal) onderwijs en Expertisecentra: de bijzondere voorzieningen voor leerlingen of groepen leerlingen;
voor basisscholen en speciale scholen voor basisonderwijs: de wijze waarop aan de zorg voor leerlingen met specifieke onderwijsbehoeften wordt vormgegeven;
- voor basisscholen en speciale scholen voor basisonderwijs: de wijze waarop aan de zorg voor het jonge kind wordt vormgegeven;
- de wijze waarop de verplichte onderwijstijd wordt benut;
- de vrijwillige ouderbijdrage, alsmede een ontwerp van een overeenkomst voor een dergelijke bijdrage;
- de rechten en plichten van de ouders, verzorgers, leerlingen (in het voortgezet onderwijs) en het bevoegd gezag waarbij voor wat betreft de leerlingen verwezen kan worden naar het leerlingenstatuut;
- de wijze waarop het bevoegd gezag omgaat met eventuele sponsorgelden.

Over de rapportage over de resultaten is het volgende bepaald.
Scholen voor voortgezet onderwijs dienen in hun schoolgids in ieder geval te vermelden met betrekking tot het schooljaar voorafgaande aan dat waarin de schoolgids wordt vastgesteld en onderscheiden naar schoolsoort, voor elk leerjaar:
- het percentage leerlingen dat doorstroomt naar een hoger leerjaar of een ander soort onderwijs;
- het percentage leerlingen dat de school zonder diploma verlaat; en
- het percentage leerlingen dat voor het eindexamen slaagt.

Voor het primair onderwijs geldt dat in de eerste schoolgids slechts de doelen die met het onderwijsleerproces worden nagestreefd vermeld behoeven te worden. Per 1 augustus 1999 wordt deze verplichting uitgebreid tot de resultaten die met het onderwijsleerproces bereikt worden.

De overheid kan zowel voor het basis- als voorgezet (speciaal) onderwijs nadere regels stellen over de wijze waarop de resultaten worden beschreven en de context wordt vermeld waarin die resultaten moeten worden geplaatst.
Het ligt in de bedoeling dat hiervoor modellen beschikbaar komen.

De onderwijsinspectie verzorgt voor het voortgezet onderwijs als aanvulling op de schoolgids jaarlijks een kwaliteitskaart. De kaarten worden gebundeld in regiogidsen. De kwaliteitskaart is vooral bedoeld voor ouders die een school voor hun kind gaan kiezen. Daarnaast wordt het voor de scholen eenvoudiger om de positie van de eigen school te vergelijken met die van gelijksoortige scholen. De kaart zal over de school gegevens bevatten ten aanzien van:
- Opbrengsten. Hoeveel leerlingen verlaten met of zonder diploma, op welk niveau, met welke cijfers en in hoeveel tijd de school. Naar welk vervolgonderwijs stromen de leerlingen door en met welk succes.
- Onderwijsaanbod. De opleidingen en de aspecten waaraan speciale aandacht wordt gegeven.
- Organisatie van het onderwijs. Onder meer besteding van de beschikbare onderwijstijd, kwaliteitsbeleid, personele en materiële voorzieningen, leerlingenzorg, voortijdig schoolverlaten.
- Schoolomgeving. Ligging, samenstelling en denominatie van de school, en de schoolpopulatie.
- Aanvullende informatie van de inspectie.

De eerste kwaliteitskaart, die in het najaar van 1998 verschenen is was minder uitgebreid omdat toen nog niet alle gegevens beschikbaar waren.
In het basisonderwijs is de inspectie gestart met de "integrale schoolevaluatie", waarmee beoogd wordt te komen tot een completer beeld van de kwaliteit van de afzonderlijke scholen rekening houdend met hun specifieke kenmerken.

4. Het klachtrecht
Het klachtrecht is het derde instrument ter bevordering van de kwaliteit en het kwaliteitsbeleid op school. Het is bedoeld als een sluitstuk van de regeling omtrent de positie van ouders en leerlingen in de school en dient aan ouders, leerlingen en personeel een laagdrempelige voorziening te bieden voor klachten over het bevoegd gezag en degenen die in en voor de school werkzaam zijn. Blijkens de Memorie van Toelichting beoogt de regeling te bewerkstelligen dat klachten zoveel mogelijk worden opgelost door de school waarbij ze ontstaan.

Elke school moet per 1 augustus 1998 over een klachtenregeling beschikken. De vaststelling of wijziging van de klachtenregeling is als aangelegenheid opgenomen in artikelen 8 en 9 WMO. Op grond daarvan is de instemming van het ouder/leerlingdeel van de MR en van het personeelsdeel van de MR vereist.

De wet bepaalt wie een klacht kan indienen en waarover.
Klager kunnen zijn: ouders, voogden, verzorgers en personeelsleden, en in het voortgezet onderwijs ook leerlingen. In scholen voor speciaal onderwijs, of scholen voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs, of scholen voor voortgezet speciaal onderwijs, kunnen naast ouders, voogden, of verzorgers en personeelsleden ook leerlingen die de leeftijd van 13 jaar hebben bereikt een klacht indienen.
Een klacht kan betreffen: gedragingen en beslissingen van het bevoegd gezag of het personeel dan wel het nalaten van gedragingen en het niet nemen van beslissingen door het bevoegd gezag of het personeel, waaronder discriminatie.

Het klachtrecht heeft een signalerende functie ten aanzien van de bewaking van de kwaliteit. Het moet ertoe bijdragen dat onvrede op de school aan de orde kan komen en de school maatregelen kan treffen ter verbetering. Met opzet heeft de wetgever ervoor gekozen dat ook anderen dan degenen die direct betrokken zijn bij de betreffende gedraging of beslissing een klacht kunnen indienen. Hierbij valt te denken aan het niet ingrijpen bij pesten of racistisch gedrag. Dit ruime klachtrecht moet ertoe bijdragen dat ouders en leerlingen zich meer betrokken voelen bij hetgeen op de school gebeurt.

Ingevolge de wet dient de klachtenregeling in ieder geval te vermelden: de instelling van een klachtencommissie, de wijze waarop de commissie haar werkzaamheden uitvoert, de termijn waarbinnen de klager zijn klacht moet indienen, de termijn waarbinnen het oordeel van de commissie wordt meegedeeld, en hoe bij een noodzakelijke afwijking van deze termijn wordt gehandeld.
De wijze waarop de commissie is samengesteld en klachten worden behandeld dient te voldoen aan een aantal eisen die onpartijdigheid van de commissie en een behoorlijke gang van zaken waarborgen.

De taak van de commissie is te beoordelen of een klacht gegrond is. De commissie deelt dit oordeel al dan niet met aanbevelingen schriftelijk mee aan de klager, degene over wie geklaagd is en het bevoegd gezag. Het bevoegd gezag deelt binnen vier weken na ontvangst van het oordeel van de commissie aan de klager en de commissie schriftelijk mee of hij het oordeel van de commissie deelt, of hij naar aanleiding daarvan maatregelen zal nemen en zo ja welke.

In de wet is een verplichting tot geheimhouding voor de degenen die bij de behandeling van een klacht betrokken zijn en een voorschrift omtrent de bewaring van de gegevens die betrekking hebben op een klacht opgenomen.

Blijkens de Memorie van Toelichting beoogt de Kwaliteitswet te voorzien in een klachtrecht dat specifiek is toegesneden op de onderwijssituatie. De klachtenregeling die onderdeel gaat uitmaken van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) - welke regeling voor het openbaar onderwijs in principe zou gelden - is niet van toepassing. Let wel, de bepalingen van de Awb die betrekking hebben op het bezwaar en beroep tegen besluiten van het bevoegd gezag van openbare scholen zijn onverminderd van kracht; het betreft hier geen klachten, maar mogelijkheden om besluiten aan te tasten.

De klachtenregeling strekt ter vervanging van klachtenregelingen op grond van andere voorschriften.
De onderwijswetten schrijven geen andere klachtenregelingen voor. Het zou kunnen zijn dat een school al op eigen initiatief een klachtenregeling hanteert. Indien deze regeling voldoet aan de in de Kwaliteitswet gestelde eisen kan zij gaan gelden als de wettelijk voorgeschreven klachtenregeling.
Aan de verplichtingen die voor onderwijsinstellingen gelden op grond van artikel 3, tweede lid, van de Arbeidsomstandighedenwet tot het treffen van maatregelen ter voorkoming en bestrijding van ongewenste intimiteiten wordt met een algemene klachtenregeling als bedoeld in de Kwaliteitswet voldaan. Een school kan er evenwel voor kiezen om naast de algemene klachtenregeling een aparte regeling in het kader van de bestrijding van ongewenste intimiteiten te behouden.
De regelingen die betrekking hebben op bezwaar- of beroepsmogelijkheden of op het beëindigen van een geschil blijven bestaan naast de klachtenregeling met uitzondering van de geschillenregeling die betrekking heeft op het leerlingenstatuut, welke opgaat in de nieuwe klachtenregeling.

De landelijke ouder-, vak-, besturen- en schoolleidersorganisaties hebben gezamenlijk een model klachtenregeling voor het primair en voortgezet onderwijs opgesteld.
De omschrijving van klager en klacht in de modelregeling is ruimer dan die welke is opgenomen in de Kwaliteitswet. Blijkens de toelichting bij het model is de klachtenregeling alleen van toepassing als men met zijn klacht nergens anders heen kan. De opstellers van de regeling zijn ervan uitgegaan dat de meeste klachten over de dagelijkse gang van zaken in de school in onderling overleg tussen de ouders, leerlingen, personeel en schoolleiding op een juiste wijze worden afgehandeld. De regeling zelf bevat geen bepaling die klager verplicht om alvorens de commissie te benaderen pogingen te doen om de klacht eerst elders bespreekbaar te maken.

De modelregeling voorziet in het aanstellen van tenminste één contactpersoon op elke school en tenminste één onafhankelijke vertrouwenspersoon per bevoegd gezag. De taak van de contactpersoon is te fungeren als aanspreekpunt en te verwijzen naar de vertrouwenspersoon. De vertrouwenspersoon heeft als taak te onderzoeken of in der minne een oplossing kan worden bereikt of dat er aanleiding is tot het indienen van een klacht bij de klachtencommissie. De vertrouwenspersoon begeleidt, geeft bijstand of verwijst de klager naar gelang de situatie en de behoeften van de klager.
Daarnaast kan de vertrouwenspersoon ook zonder dat er sprake is van een klacht aanwijzingen ter kennis brengen van de commissie. De vertrouwenspersoon kan het bevoegd gezag gevraagd of ongevraagd advies geven over te nemen besluiten.

Het model bevat voorts bepalingen met betrekking tot de procedure bij de klachtencommissie, waaronder het indienen en intrekken van een klacht, de vereisten waaraan een klacht moet voldoen, het onderzoek, het advies van de commissie, en bepalingen met betrekking tot de besluitvorming door het bevoegd gezag.
Elke school kan op basis van dit model een op de schoolsituatie toegesneden regeling ontwerpen.
Het model is te raadplegen op de website van het secretariaat van de geschillen-, bezwaren- en klachtencommissies voor het katholiek onderwijs, www.geschillencies-klachtencies.nl.